深化农村改换决胜全面建成小康社会,坚持不渝新进步意见

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城乡发展差距是一个客观现实,而如果留不住乡愁,不能平等分享发展成果,农民最终还是会用脚投票的,农村最终也会凋敝。而城乡发展差距很大程度上是由城乡二元体制带来的,城乡二元体制是一个对农民非常不公的制度。除了户籍制度的不平等外,一个关键的因素是农民丧失了对土地收益的处置权。

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刘伟 张冰

“三农问题”在近10多年来,一直在党和政府的工作中被表述为“重中之重”,每年的中央一号文件都是关于“三农”的,无疑这表明对“三农问题”的重视。

实现全面建成小康社会的战略目标,根本上就是要从创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的理念出发,通过改革推进农民财产权利的保护,分享土地增值的收益;推进资源要素优化配置,实现传统农业现代化转型;推进城乡二元的体制机制壁垒的不断破除,确保农民真正共享发展成果。

中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,加快解决发展中不平衡不充分的问题已经成为当前工作的主要任务,其中,实施乡村振兴战略,让广大农村的发展赶上国家现代化的步伐,是关键任务之一。党的十九大和2017年中央经济工作会议先后提出乡村振兴战略,刚刚出台的中央一号文件进一步指出,实施乡村振兴战略,是党的十九大作出的重大决策部署,是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务,是新时代“三农”工作的总抓手。这些会议的召开及相关文件的出台,吹响了我国实现乡村振兴的号角。

“三农问题”不仅要在纸上、文件上或者领导人的讲话中受到重视,更要在实践中成为重中之重。看一看流向城市的农民和日趋凋敝的乡村就知道,“三农问题”还没有真正得到解决。对一些地方政府来说,“三农问题”其实只是“一农问题”,即粮食问题,只要确保粮食丰收,至于农村和农民的状况,就不在关注范围了。因为粮食问题关乎13亿人的吃饭问题,这事马虎不得,粮食丰收了,也就好向上级交差。

未来五年是全面建成小康社会的决胜阶段,“小康不小康,关键看老乡”。实现建成小康社会的战略目标,根本上就是要从创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的理念出发,通过改革推进农民财产权利的保护,分享土地增值的收益;推进资源要素优化配置,实现传统农业现代化转型;推进城乡二元的体制机制壁垒的不断破除,确保农民真正共享发展成果。

1、深刻认识乡村振兴的时代使命

政府对粮食有危机感当然很好。但种粮不能使多数农民致富,因为目前的农业生产方式以及农业作为本质上的弱势产业,使得除了少部分的种粮大户外,多数以农为业的农民,很难从粮食收成中获得较高的比较收益,哪怕粮食大丰收。因此,农民要致富还必须把眼光投向城市。故从整个社会来讲,即使只从确保粮食安全的目的出发,也不能不关注农村和农民。道理很简单,粮食是由农民生产出来的,乡村是由农民居住的,农民日子过得不好,粮食安全也会有问题。所以,根本而言,“三农问题”其实是农民问题。而农民关心的是收入能不能提高,居住环境能不能改善。农民只有从农业的比较收入中得到更多,他们才会有兴趣去种粮;农民居住的乡村只有不受各种污染的困扰,他们才会热爱乡村。

农村土地制度改革:以经营权流转为核心。众所周知,农民除了农业生产经营收入和外出务工收入外,几乎没有财产性收入。土地和住房是农村最有市场价值的资源要素,推进市场流动来释放这个沉睡的产权能量,不仅可以为农民增收开辟新渠道,而且可以为农民扩大生产增加投入和提供信用资产开辟新途径。在《深化农村改革综合性实施方案》中明确提出,深化农村土地制度改革就是要落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权。这是在坚持农村土地集体所有的前提下,进一步加快承包权和经营权分离,进一步强化所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局,使农村集体产权更加清晰。这实质上是把赋予农民更多财产权利作为根本出发点、落脚点,从成员权的视角明晰产权归属,赋予了农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等各项权能,推动了农村集体产权制度与市场的衔接机制的建立。

改革开放以来,中国农村的发展由体制改革起步,也在不断的改革创新中得以巩固和发展。40年前家庭联产承包责任制的实施,适合当时的农村生产力条件,有效激发了农民的生产热情,解放了农业生产力;20年前广东一些地区的集体土地股份制改革,促进了土地、资本、人口的合理流转流动,提升了土地使用的效能,因此后来在全国推广;当前正在推进中的土地确权,进一步保障了农民长期经营的权益。另外,粮食市场化、基层治理等多项改革,为保障农村长远发展奠定了坚实的制度基础。十八大以来,农村政策更加注重政治、经济、文化、生态等领域的协调并进。十九大提出的乡村振兴战略更是把“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”作为了总要求,并提出了城乡融合发展的新思路。这意味着,新时代的乡村建设将在更大视野和更大格局下展开。

中央在此问题上态度明确,所以才会有过去一系列惠农政策和措施的出台,包括新农村建设。前不久召开的中央农村工作会议对“十三五”时期农业农村工作,又提出要坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,牢固树立强烈的短板意识,坚持问题导向,切实拉长农业这条“四化同步”的短腿、补齐农村这块全面小康的短板。并表示,深入推进精准扶贫、精准脱贫,确保完成脱贫攻坚目标任务。强化农村基层党组织建设,完善村民自治,提升乡村治理水平。要深入调查研究,尊重农民基层实践,不断开创农业农村工作新局面。

农业经营制度改革:以培育新型经营主体为关键。在《深化农村改革综合性实施方案》中明确提出,赋予专业大户、家庭农场、合作社等相应的市场主体地位。农民人数是最多的,是一个非常大的群体,话语权应该是很大的。但在农资、农产品加工这些市场主体高度组织化、价格联盟已经形成并操纵市场价格的条件下,一家一户原子化的农民相互分离处于散漫的低组织状态,人数越多就越难以组织化,反而在进行内部的恶性竞争,无法成为完全的市场主体参与市场的利益博弈。要赋予新型经营主体的市场主体地位,就必须尽快使农业经营制度与市场机制相适应。现在的农村专业大户、家庭农场、农村合作社,到底赋予什么样的市场主体地位,需要相关法律法规跟进,否则,这些经营主体就是虚的。还有一个问题就是合作社的进入机制、退出机制也没有形成,相关的权利也不是很清晰,造成了很多空头合作社。如原来政策规定的农地三权分立,怎么样来实行三权分立只是写在文件上,农地没有办法有效流转起来。这一次的实施方案明确规定可以抵押、担保、贷款,这就一下子就由“空”变“实”了。

当前党和国家对于农村采取的是“多予、少取、放活”的方针,不断加强支农惠农政策,使农民群众的生活水平不断提高。2006年,国家在全国范围内统一取消了农业税和农业特产税,并对种粮农民和主要粮食品种实施“四补贴”和保护价收购政策。十八大以来,党和国家进一步加强了对农民教育、就业、医疗、社保、生活环境等问题的关注。十九大报告关于我国社会主要矛盾的新判断,表明人民不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、安全、环境等方面的要求也日益增长。乡村振兴战略正是基于农民群众对美好生活的向往所作的决策部署,具有丰富的内涵,开启了决胜全面小康的新阶段。

创新、协调、绿色、开放、共享这五大发展理念,是中央在十三五建议规划中提出的。就农村的情况来看,特别要做到协调、绿色和共享发展。协调主要针对的是城乡关系,绿色主要针对的是农民的居住和生产生活环境,共享主要针对的是发展成果的公平分享。这三者目前的农村特别需要。

农业发展制度改革:以保护农民利益为导向。要建立农业可持续发展机制,以保障国家的粮食安全这样一个重大的战略,前提是保证农民能够持续从农业发展中得到比较收益,而确保农业持续发展无非是靠农产品市场价格的激励作用和政府财政投入的导向作用。近年来,由于农业生产的成本随着生产资料价格和农村劳动力价格的上涨而大幅上升,如农村劳动力价格比城市劳动力价格还要高。在乡村调研时,农民反映人工的成本太高了,种田的农活要互相换工,才能降低成本。因此,无疑会使国家的财政政策效应偏离政策预期。而同时,政府的农业财政补贴再高,也无法超越农产品市场价格的实质效益。健全农业的支持保护制度,一方面,政府财政投入的导向作用要通过农产品市场价格的原动力起作用;另一方面,农产品市场价格的激励作用需要政府财政投入的推动力来激发。农产品市场价格的激励作用需要政府的全方位制度体系建构才能走得更远,而政府的制度体系建构必须通过农产品市场价格的激励作用才能可持续发展。搞市场经济不按市场经济规则行事,一旦猪肉上涨了政府就开会发布文件如何压价,一旦猪肉下跌就发布文件全面扶持。把农业的资源配置排除在市场之外,就必然引发很多问题。

产业兴旺是农村发展的经济基础,在我国加入WTO以来日益开放的背景下,农业市场与国际市场的接轨程度越来越高,既为农业发展提供了广阔的空间,同时也倒逼农业产业体制和产品结构不断改进和完善。保持农村产业的竞争力,保障农业发展与经济现代化进程基本同步,既需要农业生产的国际化、标准化,也需要适合高水平、高标准、高质量、高效率农业生产体系的新型农业经营和管理模式,加快开放型农业格局的形成。十八大以来,中国农业进入一个新的发展阶段,更加注重发展高产、优质、高效、生态、安全的现代农业,更加注重发挥各地农业的比较优势,更加注重农业的可持续发展。乡村振兴战略的提出,为新时代的农业高质量发展指明了方向。

城乡发展差距是一个客观现实,而如果留不住乡愁,不能平等享受发展成果,农民最终还是会用脚投票的,农村最终也会凋敝。而城乡发展差距很大程度上是由城乡二元体制带来的,城乡二元体制是一个对农民非常不公的制度。除了户籍制度的不平等外,一个关键的因素是农民丧失了对土地收益的处置权。一些地方政府通过廉价征收农民土地,改变其用途,占有土地增值后的大部分收益,并用这些收益中的一部分,改善城市基础设施建设,扩张城市规模,甚至解决政府的财政亏空。而在这一过程中,农民所得甚少。

城乡一体化体制机制改革:以发展共享为目标。城乡一体化就是要求城乡经济权利、政治权利的平等,给农民一个平等的国民待遇。在经济发展方面,最重要的是城乡平等交换的权利,比如土地就要禁止政府强行征订,农产品价格和农业资源要为市场所决定。另一个就是公共产品城乡平等享受的权利,不分种族、不分性别、不分职业,城乡每个人均有权利平等享受。比如农村修路大都要农民集资,城里哪有集资修路的?电力是商品,农民却要集资办电。很多“惠民工程”,都要乡村配套,都要基层配套。最后谁来配套呢?乡、村大多没有财政能力,最后都是农民来出钱,而同样的建设在城市都是政府出钱。所以,农民之所以是弱势群体,不仅仅是因为农业比较效益低,而且农民的养老等各种社会保障得不到公共财政的覆盖,使农村劳动力在市场中遭受了不公平待遇。农村劳动力参与市场竞争没有社会保障,什么都要自己负责。只有破除这个城乡二元体制机制,在推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置取得重大突破,才能让农民能够共享发展成果;也只有共享发展才能充分发挥农民的主体作用和首创精神,才能够不断激发农村的发展活力。

2、切实把握乡村振兴的实践要求

如果农民不能在土地增值收益中分享自己应得的收益,就无法较快提高收入水平。一方面,它使得城乡贫富差距继续拉大,城乡二元结构继续固化;另一方面,也造成农村消费在一个低水平徘徊,无法有效扩大内需。其次,征收补偿过少,也不能由此增加土地使用成本,从而不能减少盲目修大马路、大广场而浪费土地的现象,一些效率低的企业也不会因此而淘汰,这对产业结构调整和转变发展方式很不利。第三,因低补偿而引发的基层政府与农民的矛盾乃至对抗,这些年成了中国社会的常态,它会恶化底层社会的生态,加剧官民对立,由此导致的上访、截访以及群体事件等,增加了社会的发展成本,并造成宝贵的社会资源浪费。第四,失地农民的大量出现如不能被城市吸纳,轻者会破坏城市和乡村的社会治安,重者可能发展成为游民现象。而从中国的历史可知,游民对社会所起作用多是破坏性的。最后,也会加剧基层政府的腐败。

农村社会治理改革:以村民自治创新为突破。中国过去几千年的农村社会治理都是乡绅制度,这样的乡村治理使中华民族几千年的文明没有断代。但那时是一个农耕社会,处于封闭的自然经济状态,而现在是一个全球化、信息化的时代。可以说,我们身处的这个时代是三个时代的时空并存:不少落后地区处于农耕时代,正处于为摆脱贫困而发展的进程中;很多地方进入了工业时代,正在加快推进城镇化进程;一些发达地区已经进入了信息化时代,如北、上、广地区绝对不落后于西方发达国家的城市。西方发达国家从农耕时代进入工业时代、再进入信息化时代是逐渐演进的,而我们有幸处于三个时代并存,这是人类史上绝无仅有的发展史。作为全球的人口大国,大规模、快速度的城镇化、现代化,无疑会发生传统与现代、制度与现实、城市与乡村等方面的激烈碰撞,有很多制度性的建构不可能一刀切。村民自治就是要体现差异性,因为每个村都是不一样。怎么实现乡村治理的创新?需要在政治文明建设的大格局中来推进,来放开、放活乡村基层民主,创新村民自治的有效实现形式。推进农村社会治理改革,实现政经分开,实质上就是要求在新的历史转折点上,探索农村改革从偏重于生产力发展到同时促进上层建筑完善等方面实现根本性转变的有效途径,使农村基层组织在新一轮改革中顺利实现变革和新生。

乡村振兴不是就农村而谈农村,也不是简单的“城市反哺农村”,而是要把乡村和城市对接融合起来,让乡村适应城市生产和消费空间拓展的趋势,发展对接城市生产、消费的产业形态。一方面农业要融入到整个现代化产业链条中,另一方面不能简单理解为将乡村城市化,而是要遵循乡村自身发展规律,补农村短板,扬农村长处,保留乡村味道,留住田园乡愁。城乡之间,不仅是农村的要素流向城市,城市的要素和资源也要流向农村。此外,乡村振兴不能简单模仿其他国家的农村发展路径,必须立足本国国情特点,坚持走中国特色的城乡融合发展道路。

所以,要做到在农村协调、绿色和共享发展,补齐农村这块全面小康的短板,并从根本上确保粮食安全,必须改革土地制度,赋予农民对土地的处置权,提高农民土地收益分配比例。

原标题:深化农村改革的着力点

在乡村振兴的实践中,要靠“带头人”的言传身教去感染带动广大农民,凝聚基层合力。选好带头人是决定一个乡村发展前景的大事,除了上级政府组织的把关考察,也要接受基层村民的评议监督。一个好的带头人,必须坚定共产党人的理想信念,将为人民服务的宗旨贯穿于实践,敢于承担,用行动取信于民;一个好的带头人,必须善于利用乡村资源,发挥传统文化在乡村治理中的作用;一个好的带头人,必须尊重广大农民主体地位,探索农村发展的内生动力和长效机制。

当然,这还需要加强村民自治,在农村推行民主。因为农民之所以缺乏对集体土地的处置权,一个很重要的原因,在组织化的企业和基层政府面前,个体的农民完全不具备“讨价还价”的能力。但如果农民加强自治能力,提高自治水平,则能够大大加强他们在土地上的博弈能力。所以,应消除观念的误区,以为农民素质低,文化水平不高,农村宗族势力强,没有自治传统,就不适合搞民主和自治。恰恰相反,当前农村发展民主和实行自治正面临着前所未有的好时机。因为自取消农业税后,国家不再从农村汲取资源,乡镇不再需要通过村干部来向农民收取税费,这就提供了打破村镇干部等组成的乡村利益共同体的契机,后者构成了当前农村基层民主政治建设的一大障碍。

新时代深化农村改革,主线仍然是处理好农民与土地的关系。要运用好土地资源,保持集体土地制度前提下的土地合理流转,并在科学分配的前提下实现土地的集约化经营,这是解决“三农”问题的重要内容。在推进土地集约化经营过程中,确权、流转过程中的各个环节是有机统一的,任何一个环节失效都有可能导致农民利益受损、农村发展陷入困境。

重农固本,安民之基。中国要实现全面小康,农村就必须实现全面小康。对于这一点,有必要继续强调。

发展集体经济是振兴贫困地区农业发展、实现共同富裕的重要保证,是促进农村商品经济发展的推动力。壮大乡村集体经济,并不是要否定村民个体利益,而是要通过集体资产保值增值和内部丰歉调剂,建立村集体经济组织成员增收的长效保障机制,实现每一位村民利益的最大化,这是建设现代乡村共同体的物质前提。

3、奋力开拓乡村振兴的崭新道路

新时代中国发展面临的新矛盾新问题,决定了农村发展必须超越对传统工业化的路径依赖,实现创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展。推动农村的创新发展,就是要加大创新驱动力度,推进农业供给侧结构性改革,加快转变农业发展方式,不断激发农村发展的活力。推动农村的协调发展,就是在推进城乡一体化和区域均衡发展的前提下,促进农村各项事业的协调统一,实现物质文明和精神文明建设的齐头并进、协同发展。推动农村的绿色发展,就是遵循乡村自身发展规律,将生态文明建设融入乡村经济、政治、文化、社会建设的各方面和全过程,让人们望得见山、看得见水、记得住乡愁。推动农村的开放发展,就是要将“三农”问题置于全球经济一体化的背景之中,统筹利用好国际国内两种资源两个市场,拓展农业农村发展的战略空间,形成进出有序、优势互补、互利共赢的农业开放发展格局。推动农村的共享发展,就是坚持以人民为中心的发展理念,全面实施精准扶贫战略,打好扶贫攻坚战,让农民平等参与改革发展的进程,共享改革发展成果。

随着社会主义市场经济的发展,农村的生产关系和治理结构也发生了巨大变化,迫切需要进一步发挥基层党组织在协调利益、维系稳定、引领发展中的核心作用。十九大报告更是提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。因此,在乡村治理中要强化党的基层权威,围绕自治、法治、德治相结合的实践去规划党建工作,努力实现党的领导和人民当家作主、依法治国的内在统一。要推进党建与自治的统一,将党的领导和党内规则融入村民自治的过程中,使党员成为村民自治的引导者、维护者和示范者。要推进党建与法治的统一,将党法党规的学习与普法学习宣传结合起来,通过党员的行为示范作用去强化党组织在乡村的权威形象。要将党的原则与传统道德准则结合起来,尊重乡村的民俗礼仪习惯,吸纳新乡贤参与乡村事务的决策协商。

随着农业机械化和电子商务等的迅猛发展,引入现代经营模式,加快农业转型升级,日益成为壮大农村集体经济的内在要求。引入现代经营模式,首先应推进农村集体经营性资产的股份合作制改革,推进所有权、承包权、经营权三权分置,完善农村集体资产股份占有、收益、有偿退出以及抵押、担保、继承等权能,逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度。其次应建立符合市场经济要求的农村集体经济运行机制。

促进城乡融合,建设宜居小镇是未来乡村振兴的愿景,需要把握三个关键问题。一是坚持农村优先发展,加大对农村的投入倾斜力度,在资金、人才、技术等要素方面给予更多保障,切实推进城乡统筹发展。二是坚持生态保护和文化发展并重,充分发挥农村在乡风乡情乡貌上的特色优势,引导城市资源的自觉有序流入,实现城乡发展的优势互补、互利双赢。三是坚持特色小镇的人性化建设,按照以人为本的原则推进乡村的环境设计、建筑外观、功能布局、能源利用及生活服务,真正将特色小镇打造成为联结城乡居民生活发展的桥梁。

(作者:刘伟
张冰,分别系广东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员、副研究员)

责任编辑:高雅

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